Евреи в современной Евразии – одно из национальных меньшинств, условия существования которого зависят во многом от положения меньшинств в той или иной стране в целом. Поскольку права национальных меньшинств в правовом государстве регулируются законом, то для еврейской общины представляет особый интерес общее законодательство в области прав национальных меньшинств, религиозных объединений, реституции и т.п. Наш журнал неоднократно обращался к этим темам.

В данном номере мы предлагаем вниманию читателей пояснительную записку к законопроекту «О национально-культурной автономии национальных меньшинств», обсуждаемому парламентом Украины. Из пояснительной записки понятны основные положения законопроекта, его новизна и механизмы действия.

1. Обоснование необходимости принятия Закона

Проект разработан с целью регулирования правовых и социальных отношений в сфере осуществления права национальных меньшинств на национально-культурную автономию, в том числе через организацию ими органов национального самоуправления и внесение соответствующих изменений в существующую нормативно-правовую базу, обозначение и защиту субъектов национального самоуправления национальных меньшинств на территории Украины, а также с целью адаптации национального законодательства к европейским нормам и стандартам в сфере защиты прав национальных меньшинств.

С момента принятия Закона «О национальных меньшинствах Украины» в 1992 году Украина стала участником ряда международных договоров, касающихся прав и защиты национальных меньшинств, в том числе Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств (Страсбург, 1 февраля 1995 года); подписаны договоры со многими странами о налаживании отношений в сфере культурной жизни национальных меньшинств и двусторонней (симметричной) защиты их прав и интересов. Динамика современных этнополитических процессов на национальном, региональном и глобальном уровне; международные обязательства Украины, в том числе согласно Рекомендации 1201 (1993) Парламентской ассамблеи Совета Европы, которая стала частью национального законодательства; рост этнокультурного самосознания как украинского этноса, так и членов национальных меньшинств требуют усовершенствования и конкретизации подходов государственной политики относительно проблем этнических общин, которые наряду с украинской нацией являются неотъемлемой составляющей украинского народа.

В частности, разработка данного законопроекта вызвана необходимостью определения общих принципов и создания конкретных правовых механизмов для реализации гарантированного ст. 11 Конституции Украины всем этническим общинам права на сохранение и дальнейшее развитие своей этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности, а также права на национально-культурную автономию согласно ст. 6 действующего Закона «О национальных меньшинствах Украины».

2. Цели и задачи принятия Закона

Главной целью Закона является обеспечение национально-культурной автономии национальных меньшинств путем создания структур и институтов национального самоуправления, что позволяет законодательно урегулировать одну из сложнейших и значительных проблем – вопрос организации национального самоуправления и представительства национальных меньшинств Украины. Закон создает правовую базу для эффективного сотрудничества органов национального самоуправления с органами государственной власти и местного самоуправления, способствует непосредственному участию национальных меньшинств в решении вопросов образования, культуры, социальной защиты и здравоохранения. Предусмотренные Законом механизмы сотрудничества органов национального самоуправления с религиозными и общественными объединениями, которые представляют интересы граждан из числа национальных меньшинств, направлены на сохранение и развитие самобытных традиций и культур национальных меньшинств, усиливают реальные возможности строительства поликультурного общества, основанного на взаимоуважении и взаимообогащении культур разных этнических общин, которые исторически проживают на территории Украины.

Все это способствует появлению условий, которые, с одной стороны, позволяют остановить процесс ассимиляции меньшинств, а с другой – облегчат их органичную интеграцию в украинское общество. Судьба меньшинств не должна стать жертвой политических спекуляций и политических интересов: решение этой проблемы – дело всего общества.

Согласно данному Закону, автохтонные национальные меньшинства Украины становятся соучастниками системы народовластия и субъектами украинской государственности, что соответствует современному международному опыту, историческим традициям и интересам всего украинского общества.

Вместе с тем данный Закон четко различает национальные меньшинства, которые традиционно проживают на территории Украины, от этнических общин, которые появились в последнее время вследствие миграционных процессов. В частности, наделение правом создания органов национального самоуправления поставлено в зависимость от проживания национального меньшинства в границах современной Украины на начало ХХ века, то есть на момент, предшествующий ряду принудительных или вынужденных переселений определенных этнических групп вследствие войн, революций и политических решений прошлых режимов.

В процессе подготовки Закона возник вопрос о разных формах самоорганизации меньшинств. Преимущество было отдано выборным органам национального самоуправления, полномочия которых законодательно урегулированы, а принцип выборности обеспечивает легитимность их представительских функций, подотчетность и ответственность перед своими избирателями – членами национальных общин. Законом обозначены процедура, место и время выборов органов национального самоуправления всех уровней, а также механизмы их контроля. Формирование и функционирование выборных органов национального самоуправления не препятствует деятельности других организаций меньшинств и возможности их создания на основе права на создание общественных и религиозных объединений граждан.

Органы национального самоуправления избираются в соответствии с общими принципами создания органов местного самоуправления, что дает возможность гармонично дополнять последние и эффективно сотрудничать с институтами государственной власти и управления. Органы национального самоуправления, созданные «снизу», с помощью демократических выборов, подлежат регистрации согласно отдельным Положениям.

Верховная Рада полагает, что создание и функционирование органов самоуправления национальных меньшинств как наиболее демократичной основы для обеспечения национально-культурной автономии является важнейшим условием реализации особых прав национальных меньшинств. Такой подход полностью соответствует современным европейским тенденциям обеспечения участия меньшинств в социальных процессах, особенно в процессах принятия решений по вопросам, которые касаются их интересов. Конкретные рекомендации по введению подобных подходов предложены рядом влиятельных международных организаций – ОБСЕ, Советом Европы и др.

3. Основные положения законопроекта

Закон состоит из пяти разделов, посвященных общим основам существования национально-культурной автономии и национального самоуправления национальных меньшинств; организационно-правовым основам национально-культурной автономии и национального самоуправления; материальным и финансовым основам национально-культурной автономии и национального самоуправления; гарантиям национально-культурной автономии и национального самоуправления. Заключительный раздел включает перечень изменений в соответствующие законы и нормативные акты, которые должны быть приняты одновременно с данным Законом с целью обеспечения устранения несоответствий с действующим законодательством.

Закон, в соответствии с международно-правовыми критериями, формулирует право на национально-культурную автономию как данную законом национальным меньшинствам возможность с помощью экстерриториальных органов самостоятельно решать вопросы сохранения своей групповой идентичности, развития национальной культуры, языка и традиций, а также представлять свои законные интересы перед органами государственной власти и местного самоуправления.

Основой национального самоуправления, согласно данному Закону, признается местная национальная община и созданные ею органы. Вместе с тем Закон дает национальному меньшинству возможность путем прямых выборов создавать свои областные и общеукраинские органы национального самоуправления. В их функции входит представительство и защита прав и интересов представляемых ими меньшинств на соответствующем уровне, а также выполнение иных функций по поручению местных органов национального самоуправления.

Задачи, функции и полномочия органов национального самоуправления обозначены в тесной связи с действующим законодательством об органах местного самоуправления. Кроме самостоятельного принятия решений по специфическим проблемам национальных меньшинств, а именно: развитие национального образования и культуры, поддержка национальных языков и традиций и разработка собственной символики, – данный Закон дает национальным меньшинствам право участия в решении общих проблем культурного и социального развития, которые стоят перед органами государственной власти и местного самоуправления.

4. Состояние нормативно-правовой базы в данной области правового регулирования

Законодательство Украины в сфере защиты прав национальных меньшинств Украины основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и включает:

1. Конституцию Украины;

2. Закон Украины «О национальных меньшинствах Украины»;

3. Закон Украины «О ратификации Рамочной конвенции Совета Европы о защите национальных меньшинств»;

4. Закон Украины «О ратификации Европейской хартии региональных языков и языков меньшинств»;

5. Закон Украины «Об объединениях граждан»;

6. Закон Украины «О свободе совести и религиозных организациях»;

7. Закон Украины «Об образовании»;

8. Рамочную конвенцию Совета Европы о защите национальных меньшинств;

9. Европейскую хартию региональных языков и языков меньшинств;

10. Двусторонние договоры Украины с другими государствами.

5. Финансово-экономическое обеспечение

Закон дает финансовые гарантии функционирования национального самоуправления национальных меньшинств. Так, в государственном бюджете будет предусмотрено финансирование по существующим нормативам национальных образовательных учреждений, учреждений культуры и социальной защиты, представительских и исполнительных органов национального самоуправления.

Вместе с тем реализация Закона не требует значительных дополнительных бюджетных трат. Подход, предусмотренный данным Законом, направлен на то, чтобы заинтересовать физических и юридических лиц предоставлять финансовую и иную помощь органам национального самоуправления за счет установления налоговых льгот с тем, чтобы полученные таким образом средства входили в общую сумму бюджетного финансирования.

Важно подчеркнуть, что Закон побуждает органы национального самоуправления к сотрудничеству друг с другом и с органами местного самоуправления путем перераспределения дополнительно полученных средств. При этом у государства остаются полномочия принудительного перераспределения или возврата в государственный бюджет средств, полученных органами национального самоуправления путем прямого или косвенного бюджетного финансирования сверх установленных социальных норм.

Финансирование отдельных программ в области культуры, образования, информационного развития национальных меньшинств может осуществляться целевым способом в пределах имеющихся бюджетных возможностей.

6. Прогноз результатов принятия Закона

Принятие Закона, в первую очередь, создаст базисные условия для всеобщего развития национальных меньшинств как отдельных этнических групп, в тоже время органично интегрированных в мультикультурное украинское общество.

Кроме того, данный Закон открывает широкие возможности для использования духовного и экономического потенциала национальных меньшинств для решения общегосударственных проблем, в том числе развития духовности, образования и культуры, решения проблем социальной защиты населения и усиления традиционных этнических ценностей, улучшения морального климата, личной и групповой толерантности, введения принципов ответственности и взаимопомощи в обществе.

Принятие Закона также дает возможность упорядочить и привести в соответствие с международными стандартами нормативно-правовую базу в сфере защиты прав национальных меньшинств в Украине.

Закон Украины «О национально-культурной автономии национальных меньшинств Украины» (извлечение)

Данный Закон согласно статьям 11, 92 Конституции Украины и в развитие Закона Украины «О национальных меньшинствах» определяет систему и гарантии национально-культурной автономии национальных меньшинств Украины, принципы организации и деятельности, правового статуса и ответственности органов и должностных лиц национального самоуправления.

Раздел I. Общие положения

Статья 1. Определение понятий

Национальное меньшинство – группа граждан Украины неукраинского этнического происхождения, которая традиционно проживает на территории Украины в ее современных границах; обладает общими этническими, культурными, религиозными или языковыми характеристиками, которые отличают ее от остального населения; проявляет желание сохранять и развивать свою этнокультурную идентичность;

национально-культурная автономия – экстерриториальная самоорганизация национального меньшинства с помощью создания на основе действующего законодательства системы органов национального самоуправления, которые вместе с общественными, религиозными и другими национальными организациями самостоятельно решают вопросы сохранения коллективной идентичности, развития национальной культуры, языка и традиций данного меньшинства, а также представляют ее законные интересы перед органами государственной власти и местного самоуправления;

национальные организации – национально-культурные товарищества, ассоциации, религиозные общины, учреждения национального образования, национальные СМИ, благотворительные, научные, молодежные, женские и культурные учреждения, иные организации, которые создаются представителями меньшинства и действуют согласно законодательству об общественных и религиозных организациях и иным законам, для решения отдельных вопросов, связанных с реализацией права на национально-культурную автономию. <…>

Статья 2. Право национальных меньшинств на национально-культурную автономию.

1. Право национальных меньшинств на национально-культурную автономию путем создания органов национально-культурного самоуправления и национальных организаций, их свободной деятельности, является неотъемлемым коллективным правом. <…>

Статья 3. Право национальных меньшинств на создание органов национального самоуправления

1. Право на создание органов национального самоуправления имеют национальные меньшинства, которые проживают на территории Украины не менее ста лет, а их общая численность в границах современной Украины согласно Всероссийской переписи 1897 г. или Переписи населения Австро-Венгерской империи 1900 г. и последней всеукраинской переписи составляет не менее 5000 человек. <…>

Статья 4. Право граждан на участие в национальном самоуправлении

1. Граждане Украины имеют право на участие в национальном самоуправлении при принадлежности к соответствующим национальным меньшинствам.

2. Каждый гражданин (гражданка) Украины в любое время может выразить желание войти в любую национальную общину, перейти в другую общину или вообще выйти из любой национальной общины. <…>